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來(lái)源：杭州誠(chéng)道科技股份有限公司 日期：2016-08-28
近期以來(lái)，北京市或?qū)㈤_(kāi)征交通擁堵費(fèi)的消息，引起公眾關(guān)注。其實(shí)，過(guò)去五年間，北京市政府官員就曾多次在不同場(chǎng)合表示過(guò)，北京正在研究征收交通擁堵費(fèi)，只是始終沒(méi)有明確表態(tài)。最近一次的政策信號(hào)出現(xiàn)在5月份。當(dāng)時(shí)，北京市環(huán)保局、交通委等部門(mén)在5月底召開(kāi)的北京市霧霾治理問(wèn)題提案辦理協(xié)商會(huì)上表示，北京市已經(jīng)初步制定了交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案。
從“研究”到“初步制定方案”，管理當(dāng)局的措辭變化或許表明，北京市開(kāi)征交通擁堵費(fèi)的可能性正在變大。只是，交通擁堵費(fèi)會(huì)怎么收，收多少，什么時(shí)候開(kāi)始收，收了之后會(huì)停止目前的限號(hào)政策嗎？目前都還不明確。此外，一旦北京開(kāi)征交通擁堵費(fèi)，上海、廣州、深圳等大城市是否會(huì)跟進(jìn)效仿？專(zhuān)車(chē)服務(wù)的新增成本會(huì)怎么轉(zhuǎn)嫁到乘客身上？更根本的問(wèn)題是：交通擁堵費(fèi)一旦開(kāi)征，真的能改善北京的交通狀況嗎？
圍繞上述問(wèn)題，財(cái)新記者采訪了國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通室主任程世東。程世東認(rèn)為，北京若率先啟動(dòng)交通擁堵費(fèi)政策，其他大城市很有可能會(huì)跟進(jìn)，“就像當(dāng)時(shí)北京限行一樣”，可能會(huì)產(chǎn)生“示范效應(yīng)”。他認(rèn)為，如果最終確定要收擁堵費(fèi)，出租車(chē)和專(zhuān)車(chē)也都應(yīng)被納入征收范圍。
程世東還分析，征收交通擁堵費(fèi)如果是一項(xiàng)長(zhǎng)期舉措，就應(yīng)該要走立法程序，需要的落實(shí)時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)；但如果只是和尾號(hào)限行政策一樣，作為一種臨時(shí)性措施推出，則立法所需的門(mén)檻就低一些。
如果收費(fèi)出租車(chē)和專(zhuān)車(chē)都該繳
在世界范圍內(nèi)，最早開(kāi)征交通擁堵費(fèi)的城市是新加坡。其后，英國(guó)的倫敦、瑞典的斯德哥爾摩、意大利的米蘭等城市都嘗試過(guò)此一政策，實(shí)施方案和效果不一。2008年，美國(guó)紐約市市政府也曾提出，要在工作日于華爾街商圈等路段征收交通擁堵費(fèi)，最終因紐約市民不支持而作罷。
程世東告訴財(cái)新記者，從上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，北京征收擁賭費(fèi)的方式，有可能是按天收或按次收，或者兩者結(jié)合亦有可能；在高峰時(shí)段與平峰時(shí)段，征收費(fèi)率或許也會(huì)有所不同。
“簡(jiǎn)單的辦法是畫(huà)個(gè)圈。但有人會(huì)說(shuō)，圈里有些路不堵，沒(méi)必要調(diào)節(jié)”，“最好的辦法是哪個(gè)地方、哪個(gè)時(shí)段堵就收費(fèi)，這樣比較科學(xué)?？蛇@樣，老百姓又覺(jué)得特別復(fù)雜”。
因此，程世東認(rèn)為，市政管理部門(mén)的決策者在設(shè)計(jì)交通擁堵費(fèi)方案時(shí)，必須在科學(xué)性和民意之間求得平衡，“必須要慎重考慮”；尤其在方案出臺(tái)前，“絕不能提出一個(gè)方案就實(shí)施了，而是要讓老百姓充分參與，向公眾解釋政府的考慮，征求公眾意見(jiàn)”。
至于交通擁堵費(fèi)的繳費(fèi)主體，程世東認(rèn)為，如果最終政府得到公眾認(rèn)可，開(kāi)征交通擁堵費(fèi)，“肯定應(yīng)對(duì)出租車(chē)、專(zhuān)車(chē)都要一起收”，這才符合征收交通擁堵費(fèi)的目的。
程世東解釋?zhuān)钥紤]限行，征收交通擁堵費(fèi)等政策，其根本原因在于“道路資源不夠用”。因此要降低機(jī)動(dòng)車(chē)的使用強(qiáng)度，讓更多的公眾從個(gè)性化的出行方式，轉(zhuǎn)向集約化的出行方式。“只有讓大家更多地選擇集約化的出行方式，大家才能跑得更快”。
從出行方式的特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，程世東認(rèn)為，出租車(chē)、專(zhuān)車(chē)，跟小汽車(chē)一樣，都是個(gè)性化的出行方式，“它們占用的道路資源，消耗的能源，造成的污染，和小汽車(chē)幾乎是一樣的”，“這不是我們鼓勵(lì)的方式。我們要鼓勵(lì)的是集約化的公共交通方式”。
“不能讓大家一征收交通擁堵費(fèi)了，就不開(kāi)小汽車(chē)、都去打車(chē)了；如果是這樣的話，這對(duì)交通擁堵不會(huì)有任何改善”，“把小汽車(chē)車(chē)主趕到出租車(chē)上去，這不是政策期望達(dá)到的目的”。
其實(shí)，早在2010年，北京市原市委書(shū)記劉淇就曾在中共北京市委十屆八次全會(huì)上表態(tài)稱(chēng)，國(guó)務(wù)院已原則同意了北京市關(guān)于治理交通擁堵的方案，其中包括收取城市擁堵費(fèi)和“先有車(chē)位、才準(zhǔn)買(mǎi)車(chē)”等措施。
此后幾年中，北京市政府在提及征收交通擁堵費(fèi)政策時(shí)，也多談及此舉是為了治理交通擁堵。然而，公眾關(guān)切的核心在于：收了交通擁堵費(fèi)之后，北京的交通擁堵?tīng)顩r就能改善嗎？
對(duì)此，程世東的看法是，任何措施能否起到效果，都取決于實(shí)施的力度有多大。就征收交通擁堵費(fèi)而言，實(shí)施的效果有多好，很大程度上取決于收費(fèi)的區(qū)域有多大、費(fèi)率有多高。但是，緩解交通擁堵的措施有很多，優(yōu)先選擇哪一種？各種措施的實(shí)施力度如何？要看決策者如何在各種因素之間取舍平衡。
更重要的是，征收交通擁堵費(fèi)的前提是，“首先得把公共交通做好”，“在公共交通能力不足的情況下，不讓人開(kāi)小汽車(chē)，這有些說(shuō)不過(guò)去”。
就目前而言，程世東認(rèn)為，北京市的公共交通服務(wù)能力顯然是不足的。最直接的表現(xiàn)就是，“北京地鐵早晚上下班限流”。他說(shuō)，最近幾年，北京市的確在軌道交通方面下了很大的功夫，但是地面公共交通的能力和服務(wù)水平，還有很大的提升空間。
基于上述兩方面原因，程世東建議，北京市政府應(yīng)慎重考慮征收交通擁堵費(fèi)的時(shí)機(jī)，甚至可以“暫且緩一緩”；就算要征收交通擁堵費(fèi)，最好也不要把這一措施當(dāng)成長(zhǎng)久舉措，定位成臨時(shí)性的政策措施更好，為發(fā)展公共交通創(chuàng)造時(shí)機(jī)和時(shí)間。
城市交管體制為何理不順
縱觀北京市政府歷年來(lái)的工作規(guī)劃，發(fā)展公共交通，都被列為重要工作任務(wù)。不過(guò)，仍然難以滿足不斷增長(zhǎng)的公眾出行需求。
據(jù)程世東介紹，2008年北京市政府借奧運(yùn)會(huì)之機(jī)實(shí)施單雙號(hào)限行政策，后來(lái)又改為尾號(hào)限行政策時(shí)，每年都強(qiáng)調(diào)“限行只是臨時(shí)性舉措”，目的是為發(fā)展公共交通爭(zhēng)取時(shí)間。但近9年過(guò)去了，北京市的公共交通服務(wù)仍不能令人滿意。
在程世東看來(lái)，近年來(lái)北京的軌道交通發(fā)展很快，“不能說(shuō)政府不努力”，但是地面公共交通的服務(wù)能力還是不夠。主因，與城市交通管理體制的架構(gòu)缺陷有關(guān)。
“現(xiàn)在一說(shuō)交通擁堵，都把責(zé)任壓到交通委，但其實(shí)交通委沒(méi)有太多能力去做。比如實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，公交價(jià)格的制定有發(fā)改委在里面、公交專(zhuān)用道的劃撥，是公安局下面的交管局負(fù)責(zé)；公共交通的補(bǔ)貼由財(cái)政局負(fù)責(zé)；而公交集團(tuán)的主管部門(mén)是國(guó)資委，交通委能做的很少，連公交線網(wǎng)規(guī)劃都很難制定”。
與征收交通擁堵費(fèi)、尾號(hào)限行相比，程世東說(shuō)，其實(shí)，治理交通擁堵有很多效果更好、反對(duì)聲更小的措施。但這些措施一旦涉及多個(gè)部門(mén)，就不容易執(zhí)行到位，也不容易達(dá)到效果；在這種情況下，交通委征收交通擁堵費(fèi)或許是“不得已而為之”。
近十余年間，北京、上海等城市在公安局下屬的交通管理局之外，紛紛成立市政府的交通委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)整治理城市交通。此舉，便已有改革交通管理體制之意。但程世東表示，“管理體制的改變，不是說(shuō)想弄就弄到一起，需要很長(zhǎng)時(shí)間”。
治堵未必是政府首要目標(biāo)
除了交通管理體制不順，城市規(guī)劃的布局和政府及公眾的理念，也影響著交通治理措施的效果。
程世東表示，如果給北京市的交通擁堵原因排個(gè)序，城市規(guī)劃布局不合理是首要原因。他說(shuō)，近幾年來(lái)，北京市人口外遷疏散的趨勢(shì)“越來(lái)越明顯”，居住功能大多遷至郊區(qū)，“三環(huán)以?xún)?nèi)工作，五環(huán)以外居住”是通勤人群的常態(tài)。而這種潮汐式出行的結(jié)果是，人們的“出行距離長(zhǎng)了，占用的道路資源和公交資源變多了”。
2016年年初，北京市公布了第十三個(gè)“五年規(guī)劃”，再次重申嚴(yán)格控制人口規(guī)模。程世東認(rèn)為，這會(huì)使未來(lái)有更多的人繼續(xù)往外遷，短期內(nèi)“職住不平衡”的情況會(huì)更顯著，這可能會(huì)加劇北京市交通擁堵的情況。
另一方面，程世東指出，很多人對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。“政府的職責(zé)是解決交通擁堵嗎？不是”。他認(rèn)為，“政府不應(yīng)把治理交通擁堵作為首要目標(biāo)，而是要改善老百姓的出行條件?！?/span>
在程世東看來(lái)，“治理交通擁堵”，其實(shí)是一種“以車(chē)為本”的政策邏輯；政策目的是為了讓小汽車(chē)跑得更快。而“改善老百姓的出行條件”，則更多地強(qiáng)調(diào)做好公共交通。“如果公共交通做好了，你不愿意選擇公共交通，而愿意花更多的時(shí)間，開(kāi)小汽車(chē)堵在路上，那是你的事”。程世東說(shuō)，在中國(guó)大多數(shù)城市，都沒(méi)有條件讓絕大多數(shù)人使用小汽車(chē)出行時(shí)，公共交通才是人們的主流出行方式，也是政府交通治理工作的主要職責(zé)所在。
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